如何让安全应急管理跟上城市化发展的步伐

本文针对“如何让安全应急管理跟上城市化发展的步伐”，分析了城市化安全现状与信息化建设中存在的问题与不足，对安全生产管理系统建设特色化建设内容进行了研究，强调了建设高效、科学、系统的信息化管理系统，为提升城市化安全管理水平与管理信息化建设提供参考价值。

“危机”一词最早来源于古希腊医学领域，意指病情变化的转折点。危机具有突发性和紧急性、不确定性和易变性、社会性和扩散性、危害性和破坏性，需要政府和全社会高度重视，积极应对。当前防控新型冠状病毒感染肺炎的严峻斗争对城市治理而言，无疑是一场深刻的危机。

上世纪60年代，美国学者提出了危机管理这一概念。斯蒂文·芬克从风险与危机的规避艺术角度分析指出，危机管理是指组织对所有危机发生因素的预测、分析、化解、防范等采取的行动，它是“对于组织的前途转折点上的危机，有计划地挪动风险和不确定，使组织更能掌握自己前途的艺术”。

危机管理是现代城市管理的重要组成部分。现代城市治理应探索建立城市公共安全应急处置机制，设立专门的应急管理机构，不断提高应对自然灾害和突发性事件的能力。城市公共安全应急管理机制是城市公共安全应急管理体系建设的核心内容。

建立城市公共危机管理处置机制，跨越多个层级、涉及诸多部门、涵盖许多环节，要使系统各要素、各子系统发挥出整体的功能，关键是要统一目标管理，确保责任落实，有效保障城市的正常运行，保障人民生命财产的安全。

坚持“有灾无灾作有灾打算，小灾大灾作大灾准备”理念，按照党政“一把手”负总责、分管领导全力抓，一级抓一级，一级对一级负责，层层抓落实的要求，建立“横向到边、纵向到底、不留空白、不留死角”的防灾抗灾责任体系，系统完善预防准备、监测预警、决策处置与恢复重建等于一体的应急体系和工作机制。

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城市公共危机预防准备机制

公共安全理念已从快速响应向风险预防转变，从传统的救灾减灾向韧性提升、风险治理、协同应对的可持续发展方向转变。通过创新监管服务模式，发现、识别和预防风险，物联网监测与快速预警，次生衍生事件预测预警，数据+协同+体系化治理等手段共同创建公共安全管理和风险防控新模式.

其中包括多项核心技术，如综合风险识别与评估技术、智能预警信息精准靶向发布技术、城市安全运行监测预测预警技术、综合研判和应急决策支持技术、复杂灾害环境传感监测技术、公共安全大数据分析技术等。

城市公共危机发生的难以预见性、损失严重性等特征决定应急管理关口必须前移，即政府在制定政策措施、开展城市规划、实施城市管理时，通过多部门联合调查和风险精准评估，多渠道动态掌握危险源信息，利用行政、技术等治理手段，从源头上预防、减少或者消除危机发生诱因。

而当危机事件难以避免时，要提前做好应急准备，强化部门之间应急演练，促进城市应急人力、物资、技术资源充分、高效共享，减少危机所带来的危害性。

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城市公共危机监测预警机制

监测预警是减轻灾害的关键所在。应急管理工作的城市公共危机管理部门根据历史和现实的数据、资料和情报预测未来，对过去和当前存在的城市安全状况进行综合分析，并运用科学的方法技术对城市危机的发展趋势作出推断，预先提出警示，达到提醒公众、规避危险和降低损失的目的。

“未雨绸缪”是预警机制的出发点，即当可能引发公共安全事件的风险因素还处于萌芽阶段时，通过严密的监测和分析，提前行动，对其进行控制消除，并做好发生意外的各项准备工作。监测预警机制建设的重点是提高信息收集的自动化、风险监测的智能化、信息处理的专业化、预警信息的共享性。

管理部门、科研部门只有通过预警系统及时准确地监测到风险因素，并及时向政府有关部门报告，城市管理者才能采取有针对性的部署，对公共安全事件加以防备，才能在公共安全事件发生时不至于慌乱无措，有序应对。

鉴于公共危机事件的“突发性”，预警机制必须坚持高效性原则，一是预警信息要做到及时准确，二是应急处置时决策要果断，绝不能贻误时机。

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城市公共危机决策处置机制

决策处置是危机应对的重心所在。城市公共危机事件发生后，为尽快控制和减少事件带来的损失，首当其冲就是要采取紧急措施加予处置，主要包括启动应急预案、科学指挥、联合开展救援、适时发布信息等。为提升决策处置水平，避免突发事件失控、杜绝事态扩大而造成更大的灾难，政府需进一步在实施智能决策、加强统一指挥、强化应急联动、完善信息发布等方面下功夫。

美国规划师阿斯汀在1969年提出了“公众参与阶梯理论”，按照公众参与的程度，他将公众参与划分三个阶段（无参与阶段、象征性参与、实质性参与），八种形式。

最低层次是非参与，其中最低形式是操纵性参与，即城市公共安全管理部门制定好政策和制度，让全社会被动地去执行。

第二层次是政府相关部门将公共安全治理的政策、制度和信息数据向公众告知或披露，并根据公众建议将预先制定的公共安全治理方案进行些许的妥协或调整。这种参与信息的流动基本上依然是单向的，是从政府或城市管理的部门流向公众与企业，公众缺乏反馈的渠道，与第一层次相比参与程度有所提高，但基本上是一种象征性参与。

第三个层次的参与是一个比较开放成熟的体制下的一种公众参与模式，公众在知情权得到保障的情况下，全程参与协商，发表意见与诉求，共同决策与管理，决策性参与是这种层次的最高形式。

打破我国现在城市公共安全治理过程中的困局以及政府与社会公众之间信息不对称的困境，需要有效改善公众参与的方式和路径。

阿斯汀提出的“公众参与阶梯理论”，将公众参与划分三个阶段、八种形式

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城市公共危机恢复重建机制

恢复重建是应急链条的重要一环。危机事件被控制后，城市管理部门需联合社会力量开展危机后的“善后恢复、救助补偿、调查评估和规划重建”工作，共同努力将基础设施、公私财产、社会秩序和公众心理恢复到正常状态，以便安抚民众、稳定社会、提升政府公信力。为更好地开展事后恢复重建工作，提升应急合力与效率，政府需进一步在事后评估精准化、善后服务个性化、规划重建透明化、应急追责科学化等方面做出更多努力。

2005年，当抗击SARS的硝烟渐渐散去，人们反思这场突如其来的危机，《广东社会科学》刊发了一篇题为《抗击SARS实践与新人文精神的思考》的文章，从人与社会的关系提出五个方面的观念和机制，在当前打赢疫情防控阻击战的攻坚期，仍然有借鉴意义：

（1）公共健康观

（2）以人为本的政府决策与社会应急机制

（3）社会医疗卫生制度和社会保障体系

（4）诚实的信息公开和民主的舆论监督机制

（5）自主的区域与国际合作机制

而这篇文章的第一作者，就是今天依旧在疫情防控第一线的钟南山院士。

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